上诉人（原审被告）： 长沙市自然资源和规划局，住所地长沙市岳麓区岳麓大道218号市政府二办公楼9楼。
  委托代理人：王xx，长沙市自然资源和规划局权益处工作人员。
  委托代理人：晏律师，湖南xx律师事务所律师。
  被上诉人（原审原告）： xx（湖南）房地产开发有限公司，住所地湖南省长沙市天心区x路x号。
  法定代表人：梁xx，执行董事。
  委托代理人：李连华。
  委托代理人：乐xx，xx（湖南）房地产开发有限公司工作人员。
  原审被告：长沙市人民政府，住所地湖南省长沙市岳麓区岳麓大道218号。
  原审第三人：长沙市新x开发建设有限公司，住底地湖南省长沙市开区x路。
  法定代表人：刘xx，董事长。
  委托代理人：吴x，长沙市新x开发建设有限公司工作人员。
  委托代理人：肖xx，长沙市新x开发建设有限公司工作人员。
  上诉人长沙市自然资源和规划局（以下简称长沙市资源规划局）因与被上诉人xx（湖南）房地产开发有限公司（以下简称xx公司）及原审被告长沙市人民政府、原审第三人长沙市新x开发建设有限公司（以下简称新x公司）土地行政管理纠纷一案，不服长沙市中级人民法院（2019) 湘01行初 249号行政判决，向本院上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
  原审法院经审理查明，2002年7月29日，xx公司取得长国用（2002) 字第 007808号《国有土地使用证》， 获得位于黄兴北路与展览馆路交汇处西北角总面积为5331. 26 平方米的国有土地使用权，土地用途为综合用地。
  2010年12月9日，原长沙市国土资源局（以下简称长》市国土局）作出长国土资政发［2010] 127号《关于收回国有土地使用权的决定》 (以下简称 127号决定）， 该决定载明为实施城市规划，提升城市品位，改善居民生活环境，根据《中华人民和共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项的规定，经长沙市人民政府批准，决定收回国有土地使用权 29. 0576公顷（包括007808号土地使用证所涉的国有土地使用权），同时告知对原土地使用权人应依法给予补偿的，依法办理补偿手续。
  2011年1月18日，经长沙市人民政府批准，长沙市国土局作出《国有建设用地划拨决定书》， 将290576平方米土地（包括007808号土地使用证所涉土地在内）划拨新x公司使用。 2011年1月28日，长沙市人民政府就包括007808号土地使用证所涉土地在内的6936. 28平方米土地使用权，向新x公司颁发006211号土地使用证。xx公司于2012年知晓127号决定内容。
  xx公司于2012年3月知晓新x公司的006211号土地使用证后，向相关部门进行反映。长沙市土地管理委员会于2012年4月20日召开会议研究，并形成《会议纪要》载明：“xx公司于 2002年受让位于黄兴北路与展览馆路西北角宗地，土地有效面积5331. 26平方米（合8. 0亩）， 综合用途出让地，已发007808号土地使用证，该宗地受让时未完成拆迁。xx公司用地红线范围内需完成的拆迁面积 10000平方米。截止目前，xx公司已完成应承担的营盘西路路幅建筑物拆迁面积1800平方米，投入拆迁资金4, 500万元，红线范围内未完成的拆迁面积为8000余平方米（其中2500平方米为黄兴路路幅需承担的拆迁面积）。为尽快完成宗地上拆迁并启动项目建设，xx公司申请将5331. 26平方米综合用途出让地转让给湖南xx科技投资发展有限公司用于建设xx国际投资大厦。该宗地已纳入新x公司长沙市黄兴北路棚户区改造项目（湘春路至营盘路段及S14、S15地块）征收范围内，原国有土地使用权证未收回，亦未给予补偿。按照以下意见办理：同意部分解除收回，由新x公司退还宗地的土地使用权给xx公司由其自行开发，长沙市国土资源局报请市人民政府解除收回后，再行办理土地转让手续。”根据长沙市人民政府于2013年4月28日批准的《关于黄兴北路棚户区改造项目内出让地历史遗留问题处理的请示》的精神，对xx公司国有土地使用权的处理原则为：将出让用地单位视同黄兴北路棚改项目的被征收单位，由长沙市开福区人民政府按照长沙市国土局测算的土地出让金与出让用地单位商谈并签订补偿协议，经长沙市国土局认可、长沙市国有土地上房屋征收与补偿管理办公室审核备案后，由新x公司支付补偿款；如商谈的补偿价款超过长沙市国土局测算的土地出让金，由长沙市开福区人民政府上报长沙市人民政府批准；补偿资金列入黄兴北路棚改项目成本，并按相关政饰予以返还。但至xx公司起诉之日，长沙市人民政府和长沙市资源规划局既未落实会议决议内容，也未进行行政补偿。xx公司不服，遂提起本案诉讼，请求：1. 依法判令长沙市人民政府和长沙市资源规划局履行法定职贵，尽快向xx公司退还007808号土地使用证所涉的国有土地使用权；2. 如不能退还上项涉案土地，则就该宗地国土使用权的收回补偿23031. 04万元。经原审法院询问，xx公司明确其诉讼请求为要求长沙市人民政府和长沙市资源规划局对土地使用权的收回进行补偿。
  另查明，长沙市国土局的权利义务由长沙市自然资源和规划局继受。
  原审法院认为，本案争议的焦点是：长沙市人民政府和长沙市资源规划局应否履行行政补偿职责及如何履行行政补偿职责。该问题涉及xx公司主张行政补偿是否具备法律及事实依据、行政补偿职责由谁承担及补偿数额如何确定等问题。
  一、关于xx公司主张行政补偿是否具备法律及事实依据的问题。本案中，为实施城市规划，提升城市品位，改善居民生活环境，根据《中华人民和共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项的规定，经长沙市人民政府批准，长沙市国土局作出127号决定，收回xx公司依法获得的007808号土地使用证所涉国有土地使用权，根据《中华人民和共和国土地管理法》第五十八条第二款、《中华人民共和国物权法》第一百四十八条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条规定之规定，因公共利益需要，收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。据此，xx公司作为被收回国有十地的合法使用权人，依法有权主张行政补偿。长沙市人民政府和长沙市资源规划局辩称涉案土地使用权人现为新x公司，xx公司与涉案土地没有利害关系。原审法院认为，xx公司于2002年7月 29日已依法取得了涉案国有土地使用权并取得国有土地使用权证，是涉案土地的原合法使用权人，也是127号决定的行政相对人，具备《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第十五条规定的原告主体资格，长沙市人民政府和长沙市资源规划局的上述主张不能成立。
  二、关行政补偿职贵承担主体的问题。上述法律规定了因公共利益需要收回国有土地使用权时，土地使用权人可获得补偿。本案中，127号决定书中载明“对原土地使用权人应依法给予补偿的，依法办理补偿手续。”但该决定书未明确补偿职责主体、补偿程序等内容。长沙市人民政府作为批准收回国有土地使用权的主体，长沙市资源规划局作为土地管理部门，根据长沙市人民政府的批准负责具体实施，作出了收回涉案国有土地使用权的决。从本案行政补偿的实际处理过程来看，长沙市人民政府与长沙市资源规划局亦分别是行政补偿行为的最终决定者与具体实施者。据此，长沙市人民政府和长沙市资源规划局分别是收回土地使用权及行政补偿行为的决定者与实施者，从最大程度保障原告实现补偿权利的角度出发，长沙市人民政府和长沙市资源规划局应共同承担行政补偿的法定职责。虽然长沙市人民政府和长沙市资源规划局在庭审中主张已将xx公司作为黄兴北路棚改项目征收单位，由长沙市开福区人民政府具体负责补偿事宜，由新x公司支付补偿款。但上述主张并不影响长沙市人民政府和长沙市资源规划局基于国有土地使用权的收回对xx公司产生的法定补偿职责。同时，长沙市人民政府和长沙市资源规划局至今仍未作出最终补偿，故其仍基于收回土地使用权的行为负有对xx公司进行补偿的职责。
  三、关于确定补偿数额的问题。在庭审及庭后询问过程中，xx公司均表示其诉讼目的系要求长沙市人民政府和长沙市资源规划局对其作出终局性补偿行为，同时亦希望双方通过协商途径处理好补偿事宜。至本案判决之日，长沙市人民政府和长沙市资源规划局未就补偿事宜与xx公司达成一致意见，也未对xx公司作出行政补偿决定。经审查，当事人在本案中提交的证据尚不能认定补偿数额。基于此，原审法院判决责令长沙市人民政府和长沙市资源规划局在合理期限内对xx公司予以补偿，不在本案中直接确定补偿金额。长沙市人民政府和长沙市资源规划局在本判决生效后30日内确定合理的补偿标准，并与xx公司就涉案补偿事宜签订补偿协议或是在协商不成的修况下作出行政补偿决定。
  四、关于长沙市人民政府和长沙市资源规划局提出的几个问题。长沙市人民政府和长沙市资源规划局提出，xx公司的起诉已经超过法定起诉期限。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款、《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》 (以下简称司法解释）第六十六条对依申请不履行法定职责情形规定了法定起诉期限，而对于行政机关应主动履责而未履行的情形，法律并没有规定起诉期限。在此种情况下，行政机关始终负有履责义务，不因其怠于履行义务而导致义务的终止，故不应适用上述关于起诉期限的规定。本案中长沙市人民政府和长沙市资源规划局从未对收回xx公司土地使用权进行最终的补偿处理。据此，长沙市
人民政府和长沙市资源规划局始终负有对收回xx公司国有土地使用权进行补偿的法定职责。据此，本案起诉未超过法定期限。对长沙市人民政府和长沙市资源规划局的上述主张，不予采信。
长沙市人民政府和长沙市资源规划局在庭审中提出，xx公司诉请要求长沙市人民政府和长沙市资源规划局履行法定职责，根据司法解释第九十三条之规定，应先向行政机关提出甲请。xx公司径直向人民法院提起诉讼不符合法律规定。原审法院认为，司法解释第九十三条针对的系依申请履行法定职责的情形。本案中，长沙市人民政府和长沙市资源规划局应当依职权主动履行行政补偿职责，不适用上述司法解释的规定。xx公司在长沙市人民政府和长沙市资源规划局未主动履行的情况下提起诉讼，符合受理条件。据此，对长沙市人民政府和长沙市资源规划局的上述主张，不予采信。
   综上所述，xx公司提起本案诉讼请求长沙市人民政府、长沙市资源规划局履行法定补偿职责的理由成立，予以采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决责令长沙市人民政府、长沙市资源规划局于本判决生效后30日内就收回长国用（2002) 字第 007808号《国有土地使用权证》所涉国有土地使用权对xx（湖南）房地产开发有限公司予以补偿。一审案件受理费50元，由长沙市人民政府、长沙市资源规划局共同负担。
  长沙市资源规划局不服该判决，向本院上诉称：1. 长沙市人民政府和长沙市资源规划局已就xx公司的补偿进行了变更，即解除收回后退还宗地的土地使用权或者由长沙市开福区人民政府与xx公司签订补偿协议。xx公司仍请求补偿，应不予支持。2, xx公司未按照法律规定先行向行政机关提出申请，应当裁定驳回起诉。3. 根据原《城市房屋拆迁管理条例》的规定，应当由拆迁人新x公司负责对xx公司的补偿。请求撤销原判，裁定驳回xx公司的起诉。
  xx公司答辩称：1. 长沙市土地管理委员会 2012年4月20日的《会议纪要》和长沙市人民政府2013年4月28日批准的《关于黄兴北路棚户区改造项目内出让地历史遗留问题处理的请示》是行政机关的内部行政行为，且均没有送达给xx公司，对xx公司不发生法律效力。2. 本案履行政府应当主动依职权履行的情形，不是依申请履行法定职责，不需要提交向行政机关提交申请的证据。请求驳回上诉，维持原判。新x公司陈述称：xx公司要求长沙市人民政府和长沙市资源规划局履行法定职责，但是其没有先向行政机关提出履职申请，不符合行政诉讼受理条件。 请求撤销原判，裁定驳回xx公司的起诉。
  长沙市人民政府未陈述意见。
  本院二审对一审查明的事实予以确认。
  本院认为，2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权： (一）为公共利益需要使用土地的： (二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的； (三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的； (四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的； (五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。“本案中，经长沙市人民政府批准，长沙市国土局作出 127 号决定，收回xx公司涉案土地。xx公司作为被收回国有土地的合法使用权人，依法有权主张行政补偿。长沙市人民政府作为涉案国有土地使用权收回决定的批准机关，长沙市国土局作为具体的实施机关，共同具有对原土地使用权人xx公司进行补偿的职责。原审判决责令长沙市人民政府和长沙市资源规划局共同负责对xx公司予以补偿正确，本院予以支持。
  长沙市资源规划局上诉提出，长沙市人民政府和长沙市资源规划局已就xx公司的补偿进行了变更，即解除收回后退还宗地的土地使用权或者由长沙市开福区人民政府与xx公司签订补偿协议。本院认为，长沙市人民政府和长沙市资源规划局虽然就xx公司的补偿问题在行政机关内部作了一些安排，但这些安排并没有落到实处。xx公司仍然未得到补偿。长沙市人民政府安排长沙市开福区人民政府对xx公司补偿的行为，属于行政委托，该行为的后果仍应由委托的行政机关长沙市人民政府承担。长沙市人民政府和长沙市资源规划局基于127号决定产生的补偿职责并未履行，长沙市人民政府和长沙市资源规划局仍然具有补偿的法定职责。长沙市资源规划局的该上诉理由不能成立，本院不予支持。
  长沙市资源规划局上诉提出，xx公司未按照法律规定先行向行政机关提出申请，应当裁定驳回起诉。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外： (一）被告应当依职权主动履行法定职责的； (二）原告因正当理由不能提供证据的”本案中，长沙市人民政府和长沙市资源规划局因作出了收回涉案国有土地使用权的决定，应当依职权主动对xx公司予以补偿。xx公司因长沙市人民政府和长沙市资源规划局不主动履职的行为提起行政诉讼，不需要提交其已向被告提交申请的证据。长沙市资源规划局的该上诉理由不能成立，本院不予支持。
  长沙市资源规划局上诉提出，根据原《城市房屋拆迁管理条例》的规定，应当由拆迁人新x公司负责对xx公司的补偿。本院认为，本案xx公司是基于长沙市人民政府和长沙市资源规划局收回其涉案国有土地使用权主张行政补偿。至于长沙市人民政府和新x公司因国有土地使用权划拨而产生的权利义务关系，属于另外的法律关系，不属于本案审理的范围。长沙市资源规划局的该上诉理由不能成立，本院不予支持。
  综上，上诉人长沙市资源规划局的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
  驳回上诉，维持原判。
  二审案件受理费50元，由上诉人长沙市自然资源和规划局负担。
  本判决为终审判决。

代理律师简介：
  李连华，男，湖南回澜律师事务所主任律师。
  湖南师大汉语言文学本科，中南大学经济管理硕士，中国政法大学博士学位。1998年通过领导干部公开选拔考试任湘西古丈农业局副局长，期间连续5年年终考核评为优秀，2003、2004年记二、三等功；2005年—2012历任湘西州商务局电子商务科、法规科、市场运行调节科长、纪检监察室主任，2007—2008年牵头承担湘西州全州130多万吨椪柑的销售工作，为果农挽回经济损失3亿余元。央视一、七台、湖南卫视、经视、《潇湘晨报》《三湘都市报》等全国50多家媒体进行了报道，央视一、七台对本人进行了专访。2008年被商务部评为全国抗冰救灾先进个人，州人民政府记二等功。2012年以427分通过全国司法考试，遂辞去公务员从事专职律师。
  擅长债权债务、合同纠纷、行政诉讼、刑事辩护、公司顾问、建筑工程等法律事务。参与办理的代表案例：因长沙市人民政府、市国土局、财政局不履行土地使用权补偿法定职责纠纷系列案；刘某某房屋拆迁案；文烈宏刑涉黑犯罪刑附民数十亿元赔偿主要受害人系列案；李某贩卖毒品系列案；刘某盗窃案；谢某伪造企事业单位印章罪案、王某诉范某、杨某六千万元债权债务纠纷案；唐某某诈骗、传销刑民交叉系列案；黄某贩卖毒品系列案；李某某贩卖毒品案；张某某受贿案；美国**国际股份有限公司在长沙市亿元资产被侵占一案；湖南环球和顺置业有限公司五亿债务股权纠纷案；娄底同星集团原董事长肖某继承人数亿元债权债务纠纷案；丁字建筑集团诉湖南宝山矿业公司建筑工程纠纷案、湖南联保担保集团公司代偿权纠纷诉讼系列案、湖南金丹公司集团诉讼系列案等。为当事人挽回经济损失一百多亿元。