个人案例|土地使用权补偿法定职责行政诉讼案
时间：2020-12-03来源：湖南回澜律师事务所浏览：
湖南长沙市人民中级法院
行政判决书
原告湖南xx房地产开发有限公司。住所地：长沙市岳麓区枫林三路。
法定代表人苏某，总经理。
委托代理人李连华。
被告长沙市人民政府。住所地：长沙市岳麓大道218号。
委托代理人周某，市国土资源局工作人员。
委托代理人姜律师，湖南xx律师事务所律师。
原告湖南xx房地产开发有限公司（以下简称xx公司）因认为被告长沙市人民政府（以下简称市政府）不履行土地使用权补偿法定职责，于2017年12月8日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月15日对本案公开开庭进行了审理。原告xx公司的委托代理人李连华，被告市政府的委托代理人周某、姜律师，均到庭参与诉讼。本案现已审理终结。
原告xx公司诉称：原告于 2010 年底通过司法途径获取一宗土地，并于2011年1月31日为该宗土地办理了长国用（2011) 第006243 号《国有土地使用证》， 该土地面积14712. 49 平方米（合 22. 07 亩）， 出让用途为综合用地，容积率≤10、2014年被告市政府批准出台了《坡子街周边地区控规》文件，将原告名下土地规划进行了调整，规划用地性质变为了文化娱乐和商业用地，商业用地容积率调整为了≤ 1. 4, 文化娱乐≤1. 0.被告市政府的上述行为，对该宗土地的利用价值造成了严重影响，致使原告无法继续对该宗土地进行开发。原告就土地收回事宜多次向被告及相关部门主张权利，请求被告尽快作出补偿方案。并，在此期间，原告委托了评估公司对上述土地进行了评估，评定总地价为60722. 86万元，扣除征收安置费用15660万元以后，估价对象评估价值为45062. 86万元，2014年12月3日长沙市土地管理委员会形成了（2014) 6号会议纪要，作出了将上述土地进行收回并按同类性质用地进行补偿的决定。然而，直至今日，被告依然未履行任何义务，既未向原告作出任何补偿及赔偿，也未进行土地置换。被告不作为，只是原告名下土地迟迟未做任何处理，原告损失惨重。为维护自身合法权益，原告特具文起诉，请求：1、判令被告履行法定职责，责令被告对长国用（2011) 第006243 号土地进行土地置换或依法向原告进行补偿及赔偿；2、诉讼费用由被告承担。
原告xx公司为证明其诉讼请求，向本院提交了如下证据：
1、xx公司营业执照、法定代表人身份证明，拟证明原告主体身份；
2、被告市政府社会统一信用代码，拟证明被告主体身份；
3、长政办函［2011] 30 号文件，拟证明长沙市土地管理委员会主体身份；
4、关于同意致文市政府办理土地置换的请示，拟证明原告已向被告请求进行土地置换；
5、长沙市国土资源局（以下简称市国土局）长国土资政［2014] 91号文件、长国土资政［2014] 142号文件，拟证明原告土地因被调整规划而无法继续开发的情况及国土部门提出的补偿建议；
6、长沙市土地管理委员会［2014] 6号会议纪要，拟证明被告曾作出决定将土地收回并决定补偿的事实，而至今依旧还未履行；
7、土地使用权证，拟证明原告依法享有土地使用权；
8、 (长沙）新融达地（2014) 估字第 00148号《土地估价报告》， 拟证明原告享有的土地在当时的市场价格。
被告市政府辩称：本案争议地块位于天心区太平街地块棚户区改造项目范围内。2014年9月26日，长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组作出长棚组项［2014] 40号《关于同意天心区大平街地块棚改立项的批复》， 同意将太平街地块纳入全市棚户区改造范围，项目位于坡子街街道，东至三兴街、三泰街，南至解放西路，西至卫国街，北至五一大道。2014年10月31日，长沙市发展和改革委员会作出长发改［2014] 708 号《关于天心区太平街地块棚户区改造项目立项的批复》， 同意实施天心区太平街地块棚户区改造项目。
长沙市土地管理委员会（2014) 6号会议纪要，对于被答辩人土地利用条件调整有关问题作出决议“一是将该宗地列入棚户区改造项目，由天心区政府所属棚改公司作为业主单位，办理土地收回补偿协议，补偿资金筹措等相关事宜。二是按规划确定的容积率指标及用途，参照黄兴北路同类性质用地的补偿模式，协商收回xx公司该宗土地使用权”。目前，该项目已经长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组批复，并经长沙市发展和改革委员会棚改立项批复，包括被答辩人地块的补偿及相关后续工作正在有序推进。综上答辩人正在依法履行相关职责，被答辩人的诉讼请求不能成立。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告市政府向本院提交了如下证据：
1、长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组长棚组项［2014] 40号《关于同意天心区太平街地块棚改立项的批复》；
2、长沙市发展和改革委员会长发改［2014] 708号《关于天心区太平街地块棚户区改造项目立项的批复》；
3、长沙市土地管理委员会［2014] 6号《会议纪要》。
上述证据拟证明：答辩人正在依法履行相关职责。
庭审中，原告对被告提交的证据的真实性、合法性没有异议，但对其证明目的有异议，原告认为，该证据都形成于2014年，至今已有四年时间，恰恰证明被告没有履行法定职责；被告市政府对原告提交的证据1、2、3、4、5、7没有异议；对证据6的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，该会议纪要为内部文件，不具有可诉性；对证据8的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，该评估由原告单方委托，不能证实该土地的真实价值。
经庭审质证，本院认为，原、被告双方提交的证据可以作为本案的定案依据。
经审理查明：因企业借贷纠纷，2010年8月，经本院调解，湖南省华x房地产开发有限公司将其位于长沙市解放西路卫国街面积为17532. 10 平方米的土地使用权抵偿其所欠xx公司债务，经市政府批准协助过户给xx公司，xx公司于2011年1月31日分两宗土地进行登记：其中宗地一办理了长国用（2011) 第006244号《国有土地使用权证》， 登记面积 2819. 61平方米，市政府于2012年3月22日批准xx公司修改出让合同，由综合用地调整为商业用地，容积率≤3. 6, 出让年限调整为40年，出让面积调整为2848. 62平方米，xx公司于2012年4月13日重新办理了长国用（2012)第013850号《国有土地使用权证》， 该宗地已开发建设。宗地二办理了长国用（2011) 第006243 号《国有土地使用权证》， 登记土地使用权人为xx公司、地类（用途）为综合、使用权类型为出让地、终止日期为2044年6月10日，面积为14712. 45平方米，即本案诉争地块。
因涉案地块属于太平街历史文化街区建设控制范围，被告市政府于2014年批准出台了《坡子街周边地区控规》， 涉案土地规划用途调整为文化娱乐和商业用地，该土地规划由原出让时规划要点容积率10调整为商业用地容积率≤1. 4、文化娱乐≤1. 0, 致使原告xx公司无法对涉案土地继续开发。
2014年5月15日，原告xx公司致函市国土局，“申请按该地块现在市场价值置换土地进行开发建设”， 市国土局于2014年6月30日向市政府呈报了《关于湖南xx房地产开发有限公司天心区解放西路与太平街交汇处土地有关问题的请示》 (长国土资政［2014] 91号）， 针对该宗地的实际情况，建议：1、如xx公司申请交还土地，建议依法对xx公司未开发的宗地报市政府批准收回土地使用权后进行补偿，纳入政府棚改项目，土地整理完成后，再根据新的规划利用条件实施招标拍卖挂牌出让；2、建议按备案的市场评估价格（扣除由有关部门审核确的认征收补偿安置费）作为基础协商收回其土地使用权；也可以采取按实际成本加利息和适当利润的方式给予补偿，由审计部门对该宗地的相关费用进行审核。
2014年9月2日，市政府领导组织有关部门对此进行了研究，原则同意市国土局处理意见，并要求市国土局就土地补偿等相关问题提出具体方案。2014年9月26日，长沙x信评估咨询责任有限公司就该宗地出具了土地评估报告，评估总价 67005. 9760 万元，其中包含房屋征收总成本33790. 9905万元，毛地总价为33214. 9855万元。
2014年10月17日，市国土局向市政府呈报了《关于湖南xx房地产开发有限公司天心区解放西路与太平街交汇处土地有关问题处理意见的请示》 (长国土资政［2014] 142号）， 就涉案土地的处置提出处理意见：1、如规划明确该宗地规划容积率指标为商业1. 4、文化娱乐≤1. 0, 建议按上地评估价 33214. 9855 万元作为土地补偿的参考依据，协商收回xx公司该宗地土地使用权，请市政府批示天心区政府组织对该项目应征收房屋面积和类别以及补偿金额进行调查核实，市房屋征收办对征收成本进行审核，并相应调整土地补偿价格;2、建议将该宗地列入棚户区改造项目，安排市政府或者天心区政府所属棚改公司作为业主单位，办理土地收回补偿协议、补偿资金筹集等相关事宜。
2014年11月20日，长沙市土地管理委员会召开会议研究了关于xx公司士地利用条件调整有关问题，并形成了 (2014] 6号《会议纪要》， 会议研究决定：一是将该宗地列入棚户区改造项目，由天心区政府所属棚改公司作为业主单位。办理土地收回补偿协议、补偿资金筹集等相关事宜，二是按规划确定的容积率指标及用途、参照黄兴北路同类性质用地的补偿模式，协商收回xx公司该宗土地使用权。
另查明，长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组于2014年9月26日作出了长棚组项［2014] 40号《关于同意天心区太平街地块棚改立项的批复》， 长沙市发展和改革委员会于2014年10月31日作出了长发改［2014] 708号《关于天心区太平街地块棚户区改造项目立项的批复》， 涉案宗地纳入了天心区太平街地块棚户区改造项目范围，目前尚未启动后续征收程序。原告遂向本院提起行政诉讼。
本院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第一款的规定，在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第二项和第二款的规定，为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，由人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，间时需对土地使用权人给予适当补偿。被告市政府因城市控规调整导致原告xx公司涉案宗地无法继续开发建设，xx公司有权要求进行土地置换或者由政府收回土地使用权并依法给予补偿，被告市政府依法具有相应的补偿职责。
根据本案已查明的事实，xx公司在 2014 年向市国土局提出置换土地的申请后，市国土局已两次书面请示市政府，并提出了相应的处理意见和建议，长沙市土地管理委员会亦举行会议进行了研究，明确了宜尽早收回土地使用权并给予补偿的方式对该宗地进行妥善处理，并形成了纳入棚改补偿和协商收回补偿两种处理方式。虽然长沙市土地管理委员会会议研究决定“将该宗地列入棚户区改造项目，由天心区政府所属棚改公司作为业主单位，办理土地收回补偿协议、补偿资金筹集等相关事宜”， 但自 2014年9月和10月由长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组、长沙市发展和改革委员会对天心区太平街地块棚改项目立项批复后，长沙市天心区人民政府并未启动后续征收程序，市政府也未按照长沙市土地管理委员会会议研究决定“参照黄兴北路同类性质用地的补偿模式协商收回xx公司该宗土地使用权”。被告市政府虽然多次明确要收回xx公司涉案宗地使用权并给予补偿，但在随后长达四年的时间内仍未妥善处理原告xx公司涉案宗地的收回与补偿问题，明显超过了处理该类问题的合理期限，构成拖延履行法定职责。
综上，原告提起本案诉讼要求市政府履行收回涉案宗地土地使用权并依法给予补偿的理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
责令被告长沙市人民政府在木判决生效后60 日内对原告湖南xx房地产开发有限公司位于长沙市天心区解放西路与太平街交汇处宗地的土地使用权［权证号为长国用（2011) 第006243号］收回事宜依法予以处理。
本案案件受理费50元，由被告长沙市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长：贺元芳
审 判 员：陈蔚宇
审 判 员：董强强
二0一八年十二月十九日
书 记 员： 李 芳
代理律师简介：
李连华，男，湖南回澜律师事务所主任律师。
湖南师大汉语言文学本科，中南大学经济管理硕士，中国政法大学博士学位。1998年通过领导干部公开选拔考试任湘西古丈农业局副局长，期间连续5年年终考核评为优秀，2003、2004年记二、三等功；2005年—2012历任湘西州商务局电子商务科、法规科、市场运行调节科长、纪检监察室主任，2007—2008年牵头承担湘西州全州130多万吨椪柑的销售工作，为果农挽回经济损失3亿余元。央视一、七台、湖南卫视、经视、《潇湘晨报》《三湘都市报》等全国50多家媒体进行了报道，央视一、七台对本人进行了专访。2008年被商务部评为全国抗冰救灾先进个人，州人民政府记二等功。2012年以427分通过全国司法考试，遂辞去公务员从事专职律师。
擅长债权债务、合同纠纷、行政诉讼、刑事辩护、公司顾问、建筑工程等法律事务。参与办理的代表案例：因长沙市人民政府、市国土局、财政局不履行土地使用权补偿法定职责纠纷系列案；刘某某房屋拆迁案；文烈宏刑涉黑犯罪刑附民数十亿元赔偿主要受害人系列案；李某贩卖毒品系列案；刘某盗窃案；谢某伪造企事业单位印章罪案、王某诉范某、杨某六千万元债权债务纠纷案；唐某某诈骗、传销刑民交叉系列案；黄某贩卖毒品系列案；李某某贩卖毒品案；张某某受贿案；美国**国际股份有限公司在长沙市亿元资产被侵占一案；湖南环球和顺置业有限公司五亿债务股权纠纷案；娄底同星集团原董事长肖某继承人数亿元债权债务纠纷案；丁字建筑集团诉湖南宝山矿业公司建筑工程纠纷案、湖南联保担保集团公司代偿权纠纷诉讼系列案、湖南金丹公司集团诉讼系列案等。为当事人挽回经济损失一百多亿元。
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